Bartosz Kwiatkowski Blog,Unia Europejska

Karuzela się kręci, czyli o drzwiach obrotowych w Unii Europejskiej [podpisz petycję ALTER-EU]

W ostatnich tygodniach media polskie, a przede wszystkim europejskie, informowały o nowym zajęciu byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuel Barroso, który został jednym z dyrektorów w Goldman Sachs International oraz doradcą Goldman Sachs. Czy przejście ze świata wielkiej polityki do świata jeszcze większego biznesu jest legalne i czy można mu jakoś przeciwdziałać?

[link do petycji]

Dowiedz się więcej o José Manuel Barroso i Goldman Sachs

Czym są drzwi obrotowe?

W dniu 8 lipca 2016 r. ogłoszono, że José Manuel Barroso, przewodniczący Komisji Europejskiej w latach 2004 – 2014, został nowym dyrektorem (non-executive chairman) w Goldman Sachs International, a także doradcą Goldman Sachs. Oznacza to, że Barosso – jako kolejny były wysoko postawiony urzędnik unijny – przeszedł przez „obrotowe drzwi” ze świata polityki do świata biznesu i lobbingu.

Obrotowe drzwi to nic innego jak zjawisko przenikania się tych dwóch światów, w którym politycy i urzędnicy po zakończeniu działalności publicznej zaczynają doradzać biznesowi. O drzwiach obrotowych można mówić także w odwrotnej sytuacji – gdy dawny lobbysta zaczyna zajmować się polityką. Co więcej przejść takich – z polityki do biznesu i z powrotem – może być wiele, co dobrze ilustruje poniższa grafika.

źródło: Corporate Europe Observatory, http://corporateeurope.org/

Lobbing opiera się na sieci kontaktów i wpływów. Kto zna najwięcej osób podejmujących kluczowe decyzje i wie w jaki sposób wywierać na nie skuteczny nacisk? Ten kto jeszcze przed chwilą sam takie decyzje podejmował. To dlatego byli politycy i urzędnicy stanowią łakomy kąsek dla wielkich korporacji, bo dzięki nim znacznie skuteczniej mogą lobbować na najwyższych szczeblach. Z tego samego powodu dla różnych grup interesów cenni są dawni lobbyści, którzy postanowili przejść do świata polityki lub rozpocząć karierę w sektorze publicznym.

O ile zjawisko drzwi obrotowych w oczywisty sposób jest korzystne zarówno dla osób przez nie przechodzących, jak również dla podmiotów zatrudniających osoby takie jak Barroso, to korzyści z kręcącej się karuzeli stanowisk dla społeczeństwa czy interesu publicznego dostrzec znacznie trudniej (choć nie sposób zignorować choćby wiedzy eksperckiej, którą byli pracownicy biznesu mogą wnieść do instytucji unijnych czy państwowych). Co więcej nie sposób pominąć w takich sytuacjach ryzyka powstania konfliktu interesów, który może przejawiać się choćby:

  1. działaniem na rzecz przyszłego pracodawcy jeszcze w czasie piastowania publicznego stanowiska (w przypadku przejścia ze świata polityki do biznesu);
  2. działaniem na rzecz byłego pracodawcy w czasie piastowania nowego stanowiska publicznego (w przypadku przejścia/powrotu ze świata biznesu do polityki);
  3. wykorzystywaniem na rzecz pracodawcy poufnych, a nawet tajnych informacji, o których dana osoba dowiedziała się w trakcie sprawowania urzędu.

Czy istnieje regulacja zamykająca drzwi obrotowe w Unii Europejskiej?

Skoro omawiane zjawisko przynosi korzyści przede wszystkim byłym politykom i firmom ich zatrudniającym to pozornie najprostszym rozwiązaniem na ograniczenie negatywnych skutków istnienia drzwi obrotowych byłoby ich zatrzaśnięcie i wprowadzenia dożywotniego zakazu zajmowania odpowiednich stanowisk czy wykonywania określonej działalności – tak dla polityków/urzędników, jak i lobbystów. Pozornie, gdyż trwałe zamknięcie drzwi obrotowych mogłoby po pierwsze wyeliminować grupę ekspertów, którzy nie chcieliby podjąć pracy na rzecz interesu publicznego ze świadomością, że przejście do sektora prywatnego – najczęściej wiążące się ze znacznie wyższymi wynagrodzeniami – będzie dla nich niemożliwe; a po drugie stanowiłoby nieproporcjonalną reakcję na potencjalne ryzyko powstania konfliktu interesów.

Z tego względu w wielu państwach wprowadza się odpowiednie regulacje prawne, które z jednej strony mają minimalizować ryzyko zaistnienia konfliktu interesów, a z drugiej nie odbierają całkowicie możliwości przechodzenie z jednego świata do drugiego.

Najbardziej popularnym rozwiązaniem jest stosowanie karencji, w czasie której były urzędnik nie może podjąć pracy w określonym charakterze lub dla określonego podmiotu. Okres ten w języku angielskim obrazowo nazywany jest cooling-off period, co można tłumaczyć jako okres „ochłodzenia” czy też „ochłonięcia”. Nazwa ta jednoznacznie wskazuje na cel takiej regulacji – kontakty danego byłego urzędnika czy polityka, który chce zająć się choćby działalnością lobbingową powinny w trakcie trwania karencji ulec ochłodzeniu, co jednocześnie powinno spowodować osłabienie jego wpływów. Okres taki jednocześnie znacząco zmniejsza atrakcyjność danej osoby w oczach potencjalnego nowego pracodawcy, a fakt zatrudnienia jej po upływie wystarczająco długiej karencji, świadczyć może, że o zatrudnieniu decydowały w pierwszym rzędzie kompetencje kandydata, a dopiero w dalszej kolejności jego sieć kontaktów i wpływów.

Omawiane rozwiązanie zostało również wprowadzone wobec komisarzy unijnych. Zgodnie z zapisami Kodeksu postępowania komisarzy

przez okres 18 miesięcy następujących po ustaniu ich funkcji byli członkowie Komisji powstrzymują się od wywierania presji i prowadzenia działań na rzecz swojej firmy, klienta lub pracodawcy względem członków Komisji oraz podległych im służb w sprawach, za które byli oni odpowiedzialni w ramach swojego portfolio w trakcie kadencji.

Art. 245 TFUE

Członkowie Komisji powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. […]

Członkowie Komisji nie mogą, podczas pełnienia swych funkcji, wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. Obejmując swoje stanowiska, uroczyście zobowiązują się szanować, w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu, zobowiązania z nich wynikające, zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji. W przypadku naruszenia tych zobowiązań przez członka Komisji Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady stanowiącej zwykłą większością lub Komisji, może orzec, stosownie do okoliczności, o jego dymisji, zgodnie z artykułem 247, lub o pozbawieniu go prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści.

Co więcej w tym samym okresie byli komisarze muszą informować – o ile to możliwe z wyprzedzeniem co najmniej czterech tygodni – Komisję o zamiarze podjęcia działalności zawodowej. Komisja w takiej sytuacji ocenia charakter planowanej działalności i sprawdza czy wiąże się ona z portfolio danego komisarza. W razie konieczności zwraca się również o opinię specjalnej komisji ds. etyki (w jej skład wchodzą były dyrektor generalny z Komisji Europejskiej, były poseł do Parlamentu Europejskiego oraz były sędzia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), zgodnie z wnioskami której orzeka o zgodności planowanej działalności z przepisami art. 245 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Co mówi ten przepis?

Opisuje on obowiązki komisarzy europejskich tak w trakcie pełnienia funkcji, jak i po zakończeniu kadencji.

Czynny komisarz nie może wykonywać w czasie piastowania funkcji żadnej innej działalności zawodowej – zarówno takiej, za którą pobierałby wynagrodzenie, jak i niezarobkowej. Komisarz ma się również powstrzymywać od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem wykonywanej przez niego funkcji, a także – co obejmuje również okres po zakończeniu jej pełnienia – szanować zobowiązania z nich wynikające, w szczególności dotyczące obowiązku uczciwości i roztropności przy obejmowaniu nowych stanowisk lub przyjmowaniu korzyści po zakończeniu funkcji.

Gdyby (były) komisarz nie przestrzegał tych zasad grozi mu:

  1. dymisja (w wypadku urzędującego komisarza);
  2. albo pozbawienie prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści (w wypadku byłego komisarza).

Wady regulacji ograniczającej zjawisko drzwi obrotowych w Komisji Europejskiej

  1. Zbyt krótki czas trwania karencji.
    18 miesięczna karencja to okres bardzo krótki, żeby w wystarczający sposób „ochłodzić” kontakty byłych członków Komisji Europejskiej. Warto zauważyć, że kadencja komisarza co do zasady trwa 5 lat i właśnie tyle w naszej ocenie powinna trwać również karencja (por. Lobbying – a risk or an opportunity? Lobbying regulation in the Polish, Slovak, and Czech perspective, s. 32 – 34).
  2. Zbyt wąski zakres karencji.
    Karencja obejmuje wyłącznie sprawy za które byli komisarze odpowiadali w ramach swojego portfolio w trakcie kadencji. Oznacza to, że bez przeszkód mogą oni prowadzić działalność lobbingową (po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 245 TFUE) w innych sprawach, nawet tuż po zakończeniu pełnienia funkcji komisarza. Rozwiązanie to jest ułomne, gdyż były komisarz może mieć bardzo silne wpływy i powiązania nie tylko w obszarze, za który odpowiadał, ale w każdej instytucji Unii Europejskiej.
  3. Bardzo ogólnikowe obowiązki (byłych) komisarzy.
    Artykuł 245 TFUE mówi o „czynnościach niezgodnych z charakterem” funkcji komisarza, o szanowaniu przez komisarza zobowiązań z niej wynikających czy też o obowiązku uczciwości i roztropności przy obejmowaniu nowych stanowisk. Wszystkie te wyrażenia są bardzo nieostre i dają bardzo szerokie możliwości interpretacji – zarówno na niekorzyść, jak i korzyść byłego komisarza. Dotychczasowa praktyka wydawania przez Komisję Europejską zgód na wykonywanie nowych zajęć przez byłych komisarzy (nawet wbrew opiniom komisji ad hoc ds. etyki) pokazuje, że obowiązująca interpretacja tych zapisów jest bardzo liberalna.
  4. Brak związania Komisji Europejskiej opinią komisji ad hoc ds. etyki.
    Komisja Europejska nie jest związana negatywną opinią komisji ad hoc ds. etyki w sprawie nowej działalności byłego komisarza. Pozostawia to bardzo szerokie pole do nadużyć, a także zmniejsza zaufanie obywateli do Komisji, która już kilkukrotnie wydała zgodę byłym komisarzom na podjęcie określonej pracy, mimo otrzymania od komisji ds. etyki negatywnej opinii.
  5. Pozorne sankcje w wypadku byłych komisarzy.
    Podjęcie pracy dla podmiotów prowadzących działalność lobbingową w Brukseli i wydających na ten cel oficjalnie (co nie wyklucza, że w praktyce mówimy o znacznie większych kwotach) często kilka milionów Euro, z reguły wiążę się ze znacznymi zarobkami, często pozostającymi poza zasięgiem komisarzy. Z tego względu zagrożenie utratą komisyjnej emerytury nie wydaje się wystarczająco dotkliwą sankcją dla byłego komisarza, który postanawia łamać nałożone na niego obowiązki. Dlatego też należałoby rozważyć wprowadzenie innych, bardziej odstraszających, sankcji, które choćby wprowadzały dla takich osób zakazy obejmowania określonych funkcji – czy to w Komisji Europejskiej, czy też w innych instytucjach unijnych.

Czy José Manuel Barroso jest pierwszy?

Należy podkreślić, że problem obrotowych drzwi nie pojawił się w Brukseli wczoraj i dotyczy wszystkich instytucji unijnych. Poniżej można zapoznać się z listą najważniejszych urzędników w Unii Europejskiej (wraz z informacjami o ich nowych zajęciach), którzy przeszli w ostatnich latach przez drzwi obrotowe i rozpoczęli kariery w szeroko rozumianym biznesie. Wszystkie dane pochodzą ze strony RevolvingDoorWatch.
csjck6aw8aabya_

Siim Kallas - były Komisarz UE ds. transportu (wcześniej ds. administracji, audytu i zwalczania nadużyć finansowych)
Neelie Kroes - była Komisarz UE ds. agendy cyfrowej (wcześniej ds. konkurencji)
Maria Damanaki - była Komisarz UE ds. gospodarki morskiej i rybołówstwa
Herman Von Rompuy - były Przewodniczący Rady Europejskiej
Janez Potočnik - były Komisarz UE ds. środowiska
Algirdas Šemeta - były Komisarz UE ds. podatków, unii celnej, audytu i zwalczania nadużyć finansowych
Viviane Reding - była Komisarz UE ds. sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa
Joe Borg - były Komisarz UE ds. rozwoju i pomocy humanitarnej
Louis Michel - były Komisarz UE ds. rozwoju i pomocy humanitarnej
Meglena Kuneva - była Komisarz UE ds. ochrony konsumentów
Günter Verheugen - były Komisarz UE ds. przedsiębiorstw i przemysłu
Charlie McCreevy - były Komisarz UE ds. rynku wewnętrznego i usług
Benita Ferrero-Waldner - była Komisarz UE ds. stosunków zewnętrznych, później ds. handlu
Karel De Gucht - były Komisarz UE ds. handlu

Polskie akcenty w brukselskich drzwiach obrotowych

Przez brukselskie drzwi obrotowe przechodzą jednak nie tylko obcokrajowcy. Odkąd wstąpiliśmy do Unii Europejskiej problem ten zaczął dotyczyć również Polaków.

crl9sapwaaefgjt

Poza mało znanymi szerszej publiczności lobbystami, którzy znaleźli zatrudnienie w Komisji Europejskiej, przez drzwi obrotowe przeszli również polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego: Michał Kamiński, który po wygaśnięciu mandatu został zatrudniony przez Prism Group, a także Małgorzata Handzlik, która po opuszczeniu murów Parlamentu Europejskiego założyła spółkę ContactEurope, zajmującą się działalnością lobbingową (zgodnie z danymi zawartymi w Rejestrze Przejrzystości spółka ta deklarowała w roku 2015 wstępny roczny kosztorys związany z działalnością podlegającą wpisowi do rejestru w przedziale 100 000 €–199 999 €).

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich apeluje do Komisji Europejskiej

Mimo, że Barroso nie jest pierwszym byłym członkiem Komisji Europejskiej, który przeszedł przez obrotowe drzwi, to wydaje się, że jego sprawa przelewa czarę goryczy i może być decydującą w walce z tym negatywnym fenomenem.

W reakcji na zaistniałą sytuację Europejski Rzecznik Praw Obywatelski, Emily O’Reilly, po raz kolejny zabrała głos w sprawie lobbingu w Unii Europejskiej i 12 lipca 2016 r. zaapelowała do przewodniczącego Komisji Europejskiej o zmianę Kodeksu postępowania komisarzy, która pozwoli na skuteczniejsze zapobieganie negatywnym skutkom drzwi obrotowych.

W apelu Rzecznika podkreślono m.in., że art. 245 TFUE znajduje zastosowanie do byłych komisarzy także po upływie 18 miesięcznej karencji, co oznacza że byli komisarze zawsze muszą kierować się uczciwością i roztropnością przy obejmowaniu kolejnych stanowisk.

Rzecznik zaapelowała jednocześnie o doprecyzowanie w Kodeksie tych pojęć, a także wprowadzenie sankcji za łamanie jego postanowień przez byłych komisarzy.

W sukurs Rzecznikowi przychodzą prof. Alberto Alemanno oraz Benjamin Bodson, pracownicy naukowi HEC Paris, którzy podkreślają, że obowiązki wynikające z art. 245 TFUE obowiązują byłych komisarzy po upływie 18 miesięcznej karencji. Dlatego też autorzy poniższego artykułu z 12 lipca proponują – podkreślając, że Barroso chcąc wykonywać swoje nowe obowiązki w Goldman Sachs z należytą starannością, nie będzie mógł pogodzić ich z obowiązkami byłego członka KE, o których mówi Traktat – zastosowanie w omawianej sprawie sankcji pozbawienia Barroso komisyjnej emerytury. O ile Alemanno i Bodson nie łudzą się, że sankcja ta sama w sobie stanowi dla Barroso jakieś zagrożenie, o tyle jej symboliczny wymiar może być tutaj znaczący.

How to prevent Barroso from becoming yet another lobbyist

Poza tym autorzy widzą jeszcze dwa możliwe rozwiązania sytuacji:

  1. zwrócenie się przewodniczącego Komisji Europejskiej do komisji ad hoc ds. etyki o wydanie opinii w tej sprawie, a następnie uruchomienie procedury, o której mowa wyżej;
  2. zorganizowanie ogólnoeuropejskiej kampanii, w której udział mogłyby wziąć organizacje pozarządowe, niezależne media, posłowie do Parlamentu Europejskiego itd., piętnującej zachowanie Barroso mogłoby doprowadzić do zmiany stanowiska przez Komisję Europejską najpierw w tej sprawie, a w dalszej perspektywie nawet do reformy regulacji dot. drzwi obrotowych w KE.

Co ciekawe dzisiaj oba te rozwiązania testowane są w praktyce.

Po fali krytyki Komisja Europejska zaczyna badać sprawę

Co prawda z dwumiesięcznym opóźnieniem, ale jednak – po fali krytyki ze strony Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (i dodatkowym wezwaniu do udzieleniu odpowiedzi na apel z 12 lipca), organizacji pozarządowych oraz mediów (sprawa Barroso wciąż bardzo często wraca w europejskiej prasie) głos w końcu zabrał przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker. Obiecał on zbadanie sprawy – między innymi ustalenie jakie kompetencje będzie miał José Barroso w Goldman Sachs – a także wyjątkowe powołanie komisji ad hoc ds. etyki. Juncker podkreślił jednocześnie, że Barroso będzie traktowany prze Komisję Europejską tak jak każdy inny lobbysta i będą do niego stosowane wymogi związane m.in. z Rejestrem Przejrzystości UE.

Odpowiedź przewodniczącego KE przyjęta została z powściągliwym optymizmem tak przez Rzecznika, jak również organizacje pozarządowe (np. stanowisko koalicji ALTER-EU). Zobaczymy co przyniosą nadchodzące tygodnie, jakie będą ustalenia komisji ds. etyki, a przede wszystkim czy ze sprawy Barroso zostaną wyciągnięte wnioski na przyszłość.

Podpisz petycję, żeby ograniczyć zjawisko drzwi obrotowych!

Tymczasem już dzisiaj każdy z nas może się włączyć w kampanię, która zjednoczyła już ponad 62 000 obywateli Unii Europejskiej i podpisać petycję do Jean-Claude’a Junckera w sprawie ograniczenia zjawiska obrotowych drzwi.

W petycji członkowie ALTER-EU oraz Transparency International EU domagają się wprowadzenia co najmniej trzyletniej karencji dla byłych komisarzy, a także niezależnej i transparentnej komisji ds. etyki, która będzie mogła nakładać na nich sankcje, a jej opinie będą dla Komisji Europejskiej wiążące.

Wnieś swój wkład w zmianę funkcjonowania Unii Europejskiej i napisz do Jean-Claude’a Junckera!

Petycję można znaleźć tutaj.


logo osfPublikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako część działań Fundacji Open Society

 

12

Wrz