W dziale tym przedstawiamy historię polskiej regulacji lobbingu, wprowadzenia której pierwsze próby sięgają 2000 r. Można się w nim również zapoznać z podstawowymi definicjami w niej obecnie występującymi, obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tj. Dz.U. 2017 poz. 248 ), rozporządzeniami i zarządzeniami wydanymi na jej podstawie, regulaminami Sejmu i Senatu, które normują sposób prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej w Parlamencie, a także innymi dokumentami wydawanymi przez organy władzy publicznej, jak choćby formularzami, które zobowiązane są wypełniać osoby prowadzące zawodowy lobbing. Dział zawiera również projekty niektórych ustaw lobbingowych, które ostatecznie nie zostały przyjęte. Dodatkowo prezentujemy tutaj informacje o kwestionariuszu MamPrawoWiedziec.pl z 2015 r., który zawierał kilka pytań na temat regulacji lobbingu, i na który odpowiedzi udzieliło 35 później wybranych parlamentarzystów.

PODSTAWOWE DEFINICJE

Lobbing/działalność lobbingowa

W Polsce za działalność lobbingową uważane jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (por. art. 2 ustawy lobbingowej).

Lobbing zawodowy/zawodowa działalność lobbingowa

Przez zawodową działalnością lobbingową należy rozumieć zarobkowa działalność lobbingową, która jest prowadzoną na rzecz osób trzecich, w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej (por. art. 2 ustawy lobbingowej).

Lobbysta zawodowy

Osoba lub podmiot prowadzący zawodową działalność lobbingową, a więc odpłatny lobbing na rzecz klienta, w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa jego interesów. Osoba taka ma obowiązek rejestracji w Rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [Rejestr lobbystów].

HISTORIA REGULACJI LOBBINGU W POLSCE

Lobbing to stosunkowo nowe zjawisko w Polsce, które pojawiło się w latach 90. w związku  z przemianami ustrojowo – gospodarczymi i powstaniem pluralizmu politycznego. Brak wykształconej kultury politycznej w świeżej demokracji doprowadził do skandali, które zapoczątkowały publiczną dyskusję o potrzebie kontroli lobbingu. Pierwszy z nich związany był z ustawą o grach losowych. W 2000 roku Bank Światowy przygotował raport o korupcji w Polsce, w którym ujawnił kwoty wydane przez lobbystów na blokowanie uchwalenia tejże ustawy (od 500 000 do 3 mln dolarów). Kolejnym skandalem była tzw. afera żelatynowa, związana z Kazimierzem Grabkiem, monopolistą na rynku żelatyny, który, dzięki swoim politycznym koneksjom, był w stanie forsować korzystne dla siebie rozwiązania, umacniając swoją pozycję na rynku. To właśnie na skutek tej afery powstał pierwszy projekt ustawy o działalności lobbingowej.

Oba te skandale wywarły wpływ na ogólny wzrost poparcia dla ustawowej regulacji lobbingu. Znaczące są słowa posła Tadeusza Syryjczyka, który stwierdził, że “lobbing wpisany jest w proces podejmowania każdej ważnej decyzji politycznej, dlatego trzeba nie tyle zwalczać lobbing, ile określić, w którym momencie staje się on amoralny”. Idea samoregulacji, za którą opowiadały się głównie środowiska biznesowe, zaczęła tracić na znaczeniu. W takich okolicznościach w 2000 roku powstał pierwszy projekt ustawy o działalności lobbingowej zgłoszony przez posłów z klubu parlamentarnego Unii Wolności – o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie informacji. Zawierał on pierwszą prawną definicję lobbingu, ale znacznie odbiegał od analogicznych ustaw na świecie – m.in. nie zawierał wymogów rejestracyjnych. Przede wszystkim jednak projekt ten skupiał się głównie na regulacji obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, a kwestię lobbingu traktował posiłkowo. Pojawiały się przy tym głosy, że potrzebna jest odrębna ustawa poświęcona wyłącznie regulacji lobbingu. Ostatecznie z projektu wyodrębniono dwa nowe, jeden poświęcony dostępowi do informacji publicznej, a drugi traktujący wyłącznie o kwestiach związanych z lobbingiem. Tak powstała ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalona 6 września 2001 roku. Projekt “lobbingowy” nie został natomiast przyjęty i przestał istnieć wraz z końcem III kadencji Sejmu.

Prace nad regulacją działalności lobbingowej przyspieszyły w związku z wydarzeniami z lat 2001 – 2003: tzw. aferą Rywina i zamieszaniem wokół ustawy o biopaliwach, w związku z którą zainteresowane strony przeprowadziły szeroko zakrojone profesjonalne kampanie lobbingowe. Do 2005 roku stworzono jeszcze 4 projekty ustaw: projekt MSWiA z 2002 roku oparty na modelu amerykańskim (z szeroką definicją lobbingu, obowiązkiem rejestracji lobbystów, obowiązkiem regularnych sprawozdań z podejmowanych działań i karami pieniężnymi za działanie bez rejestracji, opóźnienie w złożeniu sprawozdania i podanie w nim nieprawdy), projekt PSL, projekt prof. Andrzeja Rzeplińskiego z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z 2003 roku i wreszcie projekt rządowy zaprezentowany w październiku 2003 roku, który, po wielu zmianach, został ostatecznie uchwalony w 2005 roku.

W odróżnieniu od pierwszego projektu posłów Unii Wolności, projekt rządowy ustawa o działalności lobbingowej dotyczył wyłącznie kwestii lobbingu. W trakcie prac legislacyjnych dokonano wielu daleko idących zmian, zawężono zakres regulacji do procesu stanowienia prawa, a sam projekt stał się obiektem działań lobbingowych. Podczas procedury konsultacyjnej, pod wpływem nacisków środowisk gospodarczych i związków zawodowych, zniesiono obowiązki lobbystów, pozostawiając jedynie obowiązek rejestracji. Aby zdążyć przed końcem IV kadencji Sejmu, ustawę uchwalono mimo wielu zastrzeżeń i wątpliwości. Według senatora Gerarda Czai, przedstawiciela Komisji Ustawodawstwa i Praworządności, która rozpatrywała ustawę, przyjęte rozwiązania nie były zadowalające, należało jednak przyjąć ustawę bez poprawek, “bowiem była to jedyna możliwość, aby mogła ona wejść w życie”. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia zaczęła obowiązywać 7 marca 2006 roku.

Od początku obowiązywania ustawy jej kształt budził zastrzeżenia. Po pierwsze, ustawa reguluje kwestie niezwiązane bezpośrednio z lobbingiem, takie jak instytucja wysłuchania publicznego czy program prac legislacyjnych Rady Ministrów. Po drugie, nie nakłada na lobbystów żadnych obowiązków oprócz obowiązku rejestracji. Ponadto zawiera niejasne definicje działalności lobbingowej, tego, kto powinien być zarejestrowany, czy też kto może być lobbowany.

Z tego powodu między 2009 a 2015 rokiem do ustawy wprowadzono 4 poprawki. Miały one jednak charakter marginalny i nie wyeliminowały problemów związanych z ustawą. Powstały też dwie inicjatywy wprowadzenia nowej ustawy. Pierwsza, autorstwa Pełnomocnika Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych, zawierała regulację zapobiegającą zjawisku obrotowych drzwi, czyli zakaz lobbowania dla byłych wysokich urzędników przez 3 lata po zakończeniu pełnienia swoich funkcji, a dla wysokich urzędników i zarazem byłych lobbystów – zakaz podejmowania decyzji w sprawach, w których byli wcześniej aktywni. Projekt budził jednak wiele zastrzeżeń i ostatecznie żadna z propozycji w nim zawartych nie została przyjęta. Drugą taką inicjatywą był projekt o jawności i działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa grupy posłów klubu parlamentarnego PiS. Zawierał on parę ciekawych pomysłów, takich jak pełna przejrzystość procesu ustawodawczego czy otworzenie parlamentarnych podkomisji dla lobbystów. Posiadał jednak te same słabości co obowiązująca ustawa. Projekt został wycofany w 2013 roku.

Obowiązujące przepisy

Obecnie obowiązująca ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa określa zasady wykonywania i kontroli zawodowej działalności lobbingowej, jak również zasady prowadzenia rejestru zawodowych lobbystów. Definiuje ona lobbing jako każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Natomiast kontroli ustawowej poddana jest jedynie zawodowa działalność lobbingowa, określona jako zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Ustawa wprowadziła rejestr podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, prowadzony na podstawie art. 10 przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Lobbysta zawodowy ma obowiązek (zabezpieczony sankcją) uzyskania wpisu w rejestrze. Rejestr zawiera jednak tylko dane personalne podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową. Nie zawiera natomiast danych zleceniodawców lobbingu ani wykazu tematów, które będą stanowić przedmiot działalności lobbysty.

Art. 16 nakłada na organy władzy publicznej wymóg regularnego składania sprawozdań na temat działalności podmiotów wykonujących wobec nich zawodową działalność lobbingową. Informacje te, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez owe podmioty sposobu rozstrzygnięcia, muszą być niezwłocznie udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Kolejny obowiązek sprawozdawczy związany jest z art. 18. Organy władzy publicznej muszą raz do roku, do końca lutego opracować i niezwłocznie udostępnić w BIP informację o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Za niedopełnienie tych obowiązków nie ma jednak żadnych sankcji. Ponadto, ustawa nie zawiera definicji “organu władzy publicznej”, co niejednokrotnie sprawia problem z określeniem, na których organach ciążą obowiązki wynikające z art. 16 i 18.

Ustawa nie precyzuje zasad informowania czy sposobów dokumentowania kontaktów lobbingowych, które w art. 16 ust. 2 są przekazane do określenia kierownikom urzędów obsługujących organy władzy publicznej. Nie wszystkie organy spełniły jednak tę dyspozycję. Szczegółowe instrukcje dotyczące postępowania w swoich urzędach wydały: Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Wyższy Urząd Górniczy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Główny Urząd Statystyczny.

Kształt ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa budzi wiele zastrzeżeń, ale niestety zawodzi również samo stosowanie się organów państwa do obowiązujących przepisów. Obowiązek sprawozdawczy wynikający z art. 16 jest przez organy władzy publicznej powszechnie zaniedbywany. Większość urzędów w swoich rocznych sprawozdaniach wykazuje brak kontaktów z lobbystami lub bardzo nieliczne ich przykłady. Dane te są jednak trudne do weryfikacji, jako że brak obowiązku sprawozdań dla lobbystów i ich zleceniodawców sprawia, że informacje o lobbingu są jednostronne. Polska ustawa w analizie jakości regulacji lobbingu, przeprowadzonej przez Transparency International w 2015 roku, została oceniona tylko na 33/100 pkt i znalazła się na 10. miejscu wśród krajów i instytucji UE badanych w raporcie. Dzieje się tak pomimo faktu, że Polska jest jednym z nielicznych krajów europejskich, które wprowadziły regulację lobbingu. Mimo 10 lat obowiązywania ustawy, w Polsce nadal panuje przekonanie, że lobbing jest formą korupcji. W 2013 roku 57% Polaków ankietowanych przez Centrum Badania Opinii Społecznej stwierdziło, iż lobbing jest zjawiskiem negatywnym i zachęcającym do nadużyć, chociaż byli oni wcześniej poinformowani, że jest on w Polsce legalny i regulowany. Tak więc główny cel ustawy – zapewnienie jawności i przejrzystości lobbingu – nie został osiągnięty, a lobbing, mimo bycia prawnie regulowanym, nadal wywołuje negatywne skojarzenia.

Opracowanie: Weronika Kiebzak

źródła:

Wiszowaty, Marcin Michał, Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r z komentarzem, Wydawnictwo Sejmowa Warszawa 2010
Lobbying in Europe: hidden influence, privileged access, Transparency International, 2015
Konflikt interesów i lobbing – dylematy polityków. Komunikat z badań, CBOS, 2013

AKTY PRAWNE
  • null

    Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tj. Dz.U. 2017 poz. 248)

    Obowiązująca w Polsce ustawa lobbingowa, weszła w życie 7 marca 2006 r. Mimo zasadniczej krytyce, jakiej była już poddawana na etapie prac legislacyjnych (o zarzutach pod jej adresem można przeczytać między innymi w raportach Fundacji Frank Bold czy Fundacji Batorego, a także w wielu wpisach na blogu jawnylobbing.org), była tylko nieznacznie czterokrotnie nowelizowana.

    Umieszczony tutaj ujednolicony tekst ustawy, tj. uwzględniający wszystkie nowelizacje, pochodzi z Internetowego Systemu Aktów Prawnych, prowadzonego przez Kancelarię Sejmu.

  • null

    Projekt założeń projektu ustawy o lobbingu z dnia 3 marca 2011 r. (wersja pierwotna)

    Projekt założeń został przygotowany przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych. Zawierał m.in. regulację zapobiegającą zjawisku obrotowych drzwi, czyli 3-letni zakaz lobbowania dla byłych wysokich urzędników po zakończeniu pełnienia przez nich swoich funkcji, a dla byłych lobbystów, którzy zostali wysokimi urzędnikami  – zakaz podejmowania decyzji w sprawach, w których wcześniej lobbowali.
    Wiele zapisów projektu spotkało się z ostrą krytyką uczestników konsultacji społecznych, w tym organizacji pozarządowych, lobbystów, jak i niektórych członków Rządu, co spowodowało wielokrotne aktualizowanie projektu założeń, który w konsekwencji nigdy nie został przyjęty przez Radę Ministrów.

    Umieszczony tutaj tekst projektu założeń jest ich tekstem pierwotnym i pochodzi z Rządowego Centrum Legislacji.

  • null

    Projekt założeń projektu ustawy o lobbingu z dnia 11 maja 2011 r. (wersja ostateczna)

    Umieszczony tutaj tekst założeń stanowi jego ostatnią wersję, datowaną na 11 maja 2011 r. i pochodzi z Rządowego Centrum Legislacji. Na stronach Centrum projekt cały czas posiada status „otwarty”, jednak ostatnia aktualizacja go dotycząca miała miejsce 29 grudnia 2011 r., co w praktyce oznacza, że prace nad nim nigdy nie będą kontynuowane.

  • null

    Projekt ustawy o jawności i działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z dnia 18 maja 2012 r.

    Projekt o jawności i działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa został złożony w Sejmie przez grupę posłów klubu parlamentarnego PiS. Zawierał on parę ciekawych pomysłów, takich jak pełna przejrzystość procesu ustawodawczego czy otworzenie parlamentarnych podkomisji dla lobbystów. Posiadał jednak te same słabości co obowiązująca ustawa. Projekt został wycofany przez wnioskodawców w 2013 roku.

    Umieszczony tutaj tekst projektu pochodzi ze stron Sejmu.

  • null

    Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych oraz projektami założeń projektów ustaw

  • null

    Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową

Zebrane tutaj zarządzenia, pochodzące z dzienników urzędowych poszczególnych organów, określają szczegółowy sposób postępowania pracowników danego urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej, w tym sposób dokumentowania podejmowanych kontaktów (zob. art. 16 ustawy lobbingowej).

Regulaminy Sejmu i Senatu określają zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na ich terenie (por. art. 14 ustawy lobbingowej).

Uchwały

  • Regulamin Sejmu (zob. w szczególności art. 34, 70b, 70c, 154, 201b)

  • Regulamin Senatu (zob. w szczególności art. 8, 37a, 60, 63)

Zarządzenia

  • Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego

  • Główny Urząd Miar

  • Główny Urząd Statystyczny

  • Ministerstwo Cyfryzacji

  • Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa

  • Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego

  • Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego

  • Ministerstwo Obrony Narodowej

  • Ministerstwo Sprawiedliwości

  • Ministerstwo Sportu i Turystyki

  • Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

  • Ministerstwo Spraw Zagranicznych

  • Ministerstwo Zdrowia

  • Senat

  • Wyższy Urząd Górniczy

  • Wzór urzędowego formularza zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem założeń projektu ustawy, projektem ustawy lub projektem rozporządzenia

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

  • Wzór urzędowego formularza zgłoszenia o dokonanie wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową

Sejm

  • Warunki uzyskania okresowej karty wstępu przez osobę wykonującą zawodową działalność lobbingową lub osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową

  • Wniosek o wydanie okresowej karty wstępu osobom wykonującym zawodową działalność lobbingową oraz osobom uprawnionym do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową

  • Oświadczenie o zarejestrowaniu w rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową

  • Oświadczenie o podmiotach, na rzecz których wykonywana jest zawodowa działalność lobbingowa

MAMPRAWOWIEDZIEC.PL

mamprawowiedziec_kwadratOd 2006 roku w serwisie MamPrawoWiedziec.pl prezentowane są dane o doświadczeniu zawodowym i społecznym, poglądach, aktywności i stanie majątku posłów, senatorów, posłów do Parlamentu Europejskiego, prezydentów miasta oraz kandydatów na te funkcje.

Przed każdymi wyborami kierowane są do kandydatów kwestionariusze zawierające zestaw pytań o ich kompetencje, poglądy i cele strategiczne. W ten sposób buduowana jest szeroka baza merytorycznych informacji o kandydatach, która pozwala obywatelom podejmować świadome decyzje wyborcze.

W 2015 r. Fundacja Frank Bold – dzięki uprzejmości Stowarzyszenia61 – współtworzyła kwestionariusz dla kandydatów w wyborach parlamentarnych, pytając m.in. o kwestie związane z regulacją działalności lobbingowej.

Obok można znaleźć treść pytań, wraz z informacją ilu kandydatów oraz późniejszych parlamentarzystów pozytywnie się do nich ustosunkowało.

Dodatkowo można zobaczyć listę posłów i senatorów, którzy odpowiedzieli chociażby na jedno ze wspomnianych pytań twierdząco.

PytanieOdpowiedzi pozytywne wśród kandydatówOdpowiedzi pozytywne wśród wybranych posłów i senatorów
Rozszerzenie obowiązku rejestracji na wszystkie podmioty wykonujące działalność lobbingową (obecnie dotyczy tylko lobbystów zawodowych).453/83627/79
Nałożenie na lobbystów obowiązku publikowania informacji o podejmowanych przez nich działaniach wobec organów władzy publicznej.375/83611/79
Nałożenie na lobbystów obowiązku ujawnienia wysokości ich wydatków na działalność lobbingową.362/83618/79
Utworzenie centralnej bazy danych, zawierającej wszystkie publikowane przez organy władzy publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez lobbystów.413/83625/79
Nałożenie na parlamentarzystów obowiązku upubliczniania informacji o działaniach podejmowanych wobec nich przez lobbystów.444/83624/79
Nazwisko i imięKlub parlamentarnyFunkcjaKwestionariusz
Borowska ElżbietaKukiz’15posełLink
Buczak WojciechPrawo i SprawiedliwośćposełLink
Budka BorysPlatforma ObywatelskaposełLink
Chmiel MałgorzataPlatforma ObywatelskaposełLink
Duda ElżbietaPrawo i SprawiedliwośćposełLink
Fabisiak JoannaPlatforma ObywatelskaposełLink
Furgo Grzegorz NowoczesnaposełLink
Gajewska-Płochocka KingaPlatforma ObywatelskaposełLink
Gasiuk-Pihowicz Kamila NowoczesnaposełLink
Golbik Marta NowoczesnaposełLink
Gryglas Zbigniew NowoczesnaposełLink
Halicki AndrzejPlatforma ObywatelskaposełLink
Hennig-Kloska Paulina NowoczesnaposełLink
Lenz TomaszPlatforma ObywatelskaposełLink
Lichocka JoannaPrawo i SprawiedliwośćposełLink
Lieder Ewa NowoczesnaposełLink
Lubnauer Katarzyna NowoczesnaposełLink
Maciejewski AndrzejKukiz’15posełLink
Mężydło AntoniPlatforma ObywatelskaposełLink
Pampuch Mirosław NowoczesnaposełLink
Petru Ryszard NowoczesnaposełLink
Pociej AleksanderPlatforma ObywatelskasenatorLink
Rosa Monika NowoczesnaposełLink
Rząsa MarekPlatforma ObywatelskaposełLink
Sachajko JarosławKukiz’15posełLink
Skutecki PawełKukiz’15posełLink
Sonik BogusławPlatforma ObywatelskaposełLink
Stępień Elżbieta NowoczesnaposełLink
Suchoń Mirosław NowoczesnaposełLink
Szłapka Adam NowoczesnaposełLink
Szydłowska BożenaPlatforma ObywatelskaposełLink
Ścigaj AgnieszkaKukiz’15posełLink
Śledzińska-Katarasińska IwonaPlatforma ObywatelskaposełLink
Wilk JacekKukiz’15posełLink
Wójcikowski RafałKukiz’15posełLink